Il paradigma dello “sviluppo sostenibile” ha rivoluzionato il quadro concettuale della valutazione delle politiche pubbliche in campo ambientale, offrendo un riferimento teorico per integrare il contributo delle diverse discipline entro una prospettiva orientata al lungo periodo. Con particolare riferimento alle discipline economiche, esso ha permesso di arricchire l’approccio neoclassico fondato sulla visione esclusivamente utilitaristica e statica dell’environmental economics, grazie alla comprensione del ruolo del capitale naturale (KN) nel processo economico, integrando i consueti indicatori monetari dell’analisi costi-benefici, con altre considerazioni pertinenti alla sfera ecologica, sociale, culturale etc (Ekins et al., 2003). Come è ben stato messo in evidenza da Turner (1993) ed Ekins (2000), la questione cruciale è duplice, e riguarda:  la sostituibilità del KN nelle “funzioni di produzione” in cui esso entra come input: un certo KN è critico per una certa funzione se esso non può essere sostituito da altri input né da altre forme di KN.  la sostituibilità delle dimensioni di valore fra loro: una certa funzione ambientale (es. la balneazione in un fiume) può essere considerata compensabile da altri benefici (es. un bene di consumo che procuri identica soddisfazione); altre funzioni ambientali non sono sostituibili, nemmeno da altre risorse naturali. Quando queste condizioni si verificano, il KN risulta sostituibile solo in forma imperfetta; occorre garantire la conservazione e riproduzione di quella particolare componente dello stock di KN. Il paradigma della sostenibilità permette di tenere conto, da un lato, dell’irriducibilità di molte dimensioni di valore al calcolo economico (ossia della loro incomparabilità con altre dimensioni di valore); dall’altro lato, della possibilità di sostituire KN con altri input (capitale, lavoro e tecnologia) per ottenere determinate funzioni ambientali. Questa sostituibilità è generalmente possibile fino a un certo livello e per certe funzioni ambientali; oltre, si entra in una “zona grigia”, nella quale il fattore decisivo è lo sviluppo tecnologico; si individua in tal senso un approccio “debole” o “forte”, in funzione della maggiore o minore propensione a ritenere “critiche” certe componenti del KN o ad adottare una visione pessimistica o prudente in merito alla capacità della tecnologia di superare i “limiti alla crescita” (Turner, 1993). Negli ultimi 15 anni, si è cercato di rendere operativo questo approccio traducendolo in sistemi di misurazione e di valutazione applicabili al contesto concreto (Perrings e Vincent, 2003; Clinch et al., 2002; Oecd, 2001; Segnestam, 2002). A questo enorme sforzo di produzione di schemi concettuali e indicatori non sempre ha corrisposto un’adeguata riflessione in merito alle basi teoriche del ragionamento, e la stessa natura interdisciplinare del concetto di sostenibilità ha spesso favorito la sovrapposizione dei criteri più che la sintesi. Con il risultato che, quando questa enorme messe di dati viene trasferita nel dibattito politico o nella vulgata giornalistica, si corre spesso il rischio di effettuare valutazioni basate su criteri del tutto inadatti e inattendibili, o di discutere un gran numero di dati spesso fonte di confusione e non sempre davvero significativi per cogliere le criticità specifiche di ogni contesto settoriale e locale e orientare le decisioni e la scelta delle priorità. La traduzione di questo immane lavoro teorico e applicato in indirizzi e criteri per l’azione dei policymaker è stata perciò molto meno agevole di quanto si potesse supporre. Man mano che si passa da un livello più generale a uno più operativo, il concetto di sostenibilità rivela un insospettabile carico di ambiguità e di indeterminatezza, a dispetto della sua apparente ovvietà ed autoevidenza. Non sono mancati coloro che, sconfortati dalla sproporzione fra le ambizioni teoriche del concetto e la sua capacità di proporsi effettivamente come guida e criterio per orientare il policymaking, ne hanno proposto addirittura l’abbandono. Altri studiosi non si sono scoraggiati, ma hanno piuttosto indirizzato la propria ricerca, da un lato, verso l’individuazione di “meta-indicatori”, ossia verso metodologie per la costruzione di indicatori “sensati” e “parsimoniosi”; dall’altro, verso un approccio orientato programmaticamente ad una sostenibilità intesa soprattutto come processo decisionale partecipato e democratico (Ekins et al., 2003; O’Connor, 1998, 2003). Il presente saggio si innesta in quest’ultimo filone di ricerca, proponendosi di esaminare il dibattito in un settore emblematico, quello dell’acqua, nel quale è massimo il carico di ambiguità insito nella definizione stessa di “uso sostenibile” e a maggior ragione negli indicatori di sostenibilità utilizzati per le valutazioni. L’attenzione si concentra in particolare sulla tematica della sostituibilità fra KN e infrastrutture fisiche. Sebbene l’acqua sia da considerarsi – complessivamente – un KN critico, la determinazione della scala territoriale alla quale debba valere un “bilancio in pareggio” fra risorse rinnovabili disponibili e usi non è agevole: infatti, a un costo presumibilmente elevato, ma finito, è possibile “rendere disponibile” virtualmente qualunque quantità di acqua, essendo la disponibilità di risorsa rinnovabile largamente eccedente rispetto ad ogni necessità ipotizzabile. E’ invece la considerazione dei costi della creazione di capitale artificiale a suggerire la ricerca di un equilibrio a scale territoriali minori: costi monetari delle infrastrutture e dei servizi, innanzitutto; ma anche costi opportunità ambientali, legati alla scomparsa di funzioni ecologiche irrinunciabili svolte dalla risorsa naturale alla scala locale e all’esigenza “etica” di garantire l’accessibilità universale a queste funzioni irrinunciabili (Ekins et al., 2003). Si sviluppa dapprima una definizione di sostenibilità delle politiche idriche, sottolineando in particolare la molteplice valenza dell’acqua come KN da preservare e mantenere per le sue valenze ecologiche, come risorsa scarsa da allocare secondo principi di efficienza, come sistema di infrastrutture da sviluppare e mantenere correttamente, e infine come bene onnipresente in tutte le funzioni vitali, e in quanto tale da garantire come “uso meritorio”. Vengono successivamente passati in rassegna alcuni recenti studi dedicati alla definizione e alla misurazione della sostenibilità nel settore idrico, che in diversi modi si misurano con l’esigenza di trovare un efficace compromesso fra le caratteristiche “universali ed astratte” delle risorse idriche e le inevitabili specificità locali, sia in termini di dotazione di KN, sia in termini di “funzioni ambientali” cui la collettività attribuisce valore.

La valutazione economica delle politiche idriche: dall’efficienza alla sostenibilità

DE CARLI, ALESSANDRO;MASSARUTTO, ANTONIO;PACCAGNAN, VANIA
2003

Abstract

Il paradigma dello “sviluppo sostenibile” ha rivoluzionato il quadro concettuale della valutazione delle politiche pubbliche in campo ambientale, offrendo un riferimento teorico per integrare il contributo delle diverse discipline entro una prospettiva orientata al lungo periodo. Con particolare riferimento alle discipline economiche, esso ha permesso di arricchire l’approccio neoclassico fondato sulla visione esclusivamente utilitaristica e statica dell’environmental economics, grazie alla comprensione del ruolo del capitale naturale (KN) nel processo economico, integrando i consueti indicatori monetari dell’analisi costi-benefici, con altre considerazioni pertinenti alla sfera ecologica, sociale, culturale etc (Ekins et al., 2003). Come è ben stato messo in evidenza da Turner (1993) ed Ekins (2000), la questione cruciale è duplice, e riguarda:  la sostituibilità del KN nelle “funzioni di produzione” in cui esso entra come input: un certo KN è critico per una certa funzione se esso non può essere sostituito da altri input né da altre forme di KN.  la sostituibilità delle dimensioni di valore fra loro: una certa funzione ambientale (es. la balneazione in un fiume) può essere considerata compensabile da altri benefici (es. un bene di consumo che procuri identica soddisfazione); altre funzioni ambientali non sono sostituibili, nemmeno da altre risorse naturali. Quando queste condizioni si verificano, il KN risulta sostituibile solo in forma imperfetta; occorre garantire la conservazione e riproduzione di quella particolare componente dello stock di KN. Il paradigma della sostenibilità permette di tenere conto, da un lato, dell’irriducibilità di molte dimensioni di valore al calcolo economico (ossia della loro incomparabilità con altre dimensioni di valore); dall’altro lato, della possibilità di sostituire KN con altri input (capitale, lavoro e tecnologia) per ottenere determinate funzioni ambientali. Questa sostituibilità è generalmente possibile fino a un certo livello e per certe funzioni ambientali; oltre, si entra in una “zona grigia”, nella quale il fattore decisivo è lo sviluppo tecnologico; si individua in tal senso un approccio “debole” o “forte”, in funzione della maggiore o minore propensione a ritenere “critiche” certe componenti del KN o ad adottare una visione pessimistica o prudente in merito alla capacità della tecnologia di superare i “limiti alla crescita” (Turner, 1993). Negli ultimi 15 anni, si è cercato di rendere operativo questo approccio traducendolo in sistemi di misurazione e di valutazione applicabili al contesto concreto (Perrings e Vincent, 2003; Clinch et al., 2002; Oecd, 2001; Segnestam, 2002). A questo enorme sforzo di produzione di schemi concettuali e indicatori non sempre ha corrisposto un’adeguata riflessione in merito alle basi teoriche del ragionamento, e la stessa natura interdisciplinare del concetto di sostenibilità ha spesso favorito la sovrapposizione dei criteri più che la sintesi. Con il risultato che, quando questa enorme messe di dati viene trasferita nel dibattito politico o nella vulgata giornalistica, si corre spesso il rischio di effettuare valutazioni basate su criteri del tutto inadatti e inattendibili, o di discutere un gran numero di dati spesso fonte di confusione e non sempre davvero significativi per cogliere le criticità specifiche di ogni contesto settoriale e locale e orientare le decisioni e la scelta delle priorità. La traduzione di questo immane lavoro teorico e applicato in indirizzi e criteri per l’azione dei policymaker è stata perciò molto meno agevole di quanto si potesse supporre. Man mano che si passa da un livello più generale a uno più operativo, il concetto di sostenibilità rivela un insospettabile carico di ambiguità e di indeterminatezza, a dispetto della sua apparente ovvietà ed autoevidenza. Non sono mancati coloro che, sconfortati dalla sproporzione fra le ambizioni teoriche del concetto e la sua capacità di proporsi effettivamente come guida e criterio per orientare il policymaking, ne hanno proposto addirittura l’abbandono. Altri studiosi non si sono scoraggiati, ma hanno piuttosto indirizzato la propria ricerca, da un lato, verso l’individuazione di “meta-indicatori”, ossia verso metodologie per la costruzione di indicatori “sensati” e “parsimoniosi”; dall’altro, verso un approccio orientato programmaticamente ad una sostenibilità intesa soprattutto come processo decisionale partecipato e democratico (Ekins et al., 2003; O’Connor, 1998, 2003). Il presente saggio si innesta in quest’ultimo filone di ricerca, proponendosi di esaminare il dibattito in un settore emblematico, quello dell’acqua, nel quale è massimo il carico di ambiguità insito nella definizione stessa di “uso sostenibile” e a maggior ragione negli indicatori di sostenibilità utilizzati per le valutazioni. L’attenzione si concentra in particolare sulla tematica della sostituibilità fra KN e infrastrutture fisiche. Sebbene l’acqua sia da considerarsi – complessivamente – un KN critico, la determinazione della scala territoriale alla quale debba valere un “bilancio in pareggio” fra risorse rinnovabili disponibili e usi non è agevole: infatti, a un costo presumibilmente elevato, ma finito, è possibile “rendere disponibile” virtualmente qualunque quantità di acqua, essendo la disponibilità di risorsa rinnovabile largamente eccedente rispetto ad ogni necessità ipotizzabile. E’ invece la considerazione dei costi della creazione di capitale artificiale a suggerire la ricerca di un equilibrio a scale territoriali minori: costi monetari delle infrastrutture e dei servizi, innanzitutto; ma anche costi opportunità ambientali, legati alla scomparsa di funzioni ecologiche irrinunciabili svolte dalla risorsa naturale alla scala locale e all’esigenza “etica” di garantire l’accessibilità universale a queste funzioni irrinunciabili (Ekins et al., 2003). Si sviluppa dapprima una definizione di sostenibilità delle politiche idriche, sottolineando in particolare la molteplice valenza dell’acqua come KN da preservare e mantenere per le sue valenze ecologiche, come risorsa scarsa da allocare secondo principi di efficienza, come sistema di infrastrutture da sviluppare e mantenere correttamente, e infine come bene onnipresente in tutte le funzioni vitali, e in quanto tale da garantire come “uso meritorio”. Vengono successivamente passati in rassegna alcuni recenti studi dedicati alla definizione e alla misurazione della sostenibilità nel settore idrico, che in diversi modi si misurano con l’esigenza di trovare un efficace compromesso fra le caratteristiche “universali ed astratte” delle risorse idriche e le inevitabili specificità locali, sia in termini di dotazione di KN, sia in termini di “funzioni ambientali” cui la collettività attribuisce valore.
DE CARLI, Alessandro; Massarutto, Antonio; Paccagnan, Vania
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