Le relazioni internazionali dei territori. Economia, società, istituzioni

Il volume – frutto di un percorso di ricerca sviluppato con il MAE, e finalizzato a una prima valutazione delle politiche di internazionalizzazione delle regioni – investiga le “condizioni” per un’internazionalizzazione sostenibile a livello territoriale unificando, secondo un approccio integrato, l’analisi del territorio (sistema economico e socio-culturale) e l’analisi delle istituzioni pubbliche (ente Regione in primis). Le condizioni per l’internazionalizzazione sono interpretate in primo luogo in termini di asset di cui il “sistema-regione” dispone per sostenere livelli più o meno elevati di attività internazionali. Sulla base dell’analisi degli asset, e della loro variazione nel tempo, si propongono alcuni criteri per la valutazione delle politiche pubbliche in materia di internazionalizzazione. Un approfondimento è inoltre dedicato ai partenariati internazionali. L’analisi degli asset è strutturata come segue. Sono dapprima analizzati quelli economici: l’analisi del concetto di internazionalizzazione economica – e di quelli correlati di sviluppo e competitività – precede la selezione degli indicatori di internazionalizzazione, declinati in due sottoinsiemi: quelli di apertura e quelli di gate. In particolare, si prendono in considerazione dati riguardanti il flussi di merci e di capitali – import-export, e i investimenti diretti (da e per l’estero) – nonché gli scambi di tecnologia. Successivamente il grado di “apertura” economica delle regioni è analizzato studiandone i volumi dei flussi turistici, dei movimenti aeroportuali e delle manifestazioni fieristiche (effetto gate). Gli indicatori selezionati vengono raccolti ed analizzati per le sei realtà regionali oggetto dello studio (comuni per tutte le tipologie di asset: si tratta di Campania, Lombardia, Puglia, Sicilia, Toscana, Veneto). L’analisi prosegue dedicando attenzione alla dimensione socio-culturale dell’internazionalizzazione e proponendo una sua articolazione in quattro livelli che vanno dalla conoscenza preliminare all’interazione sistematicamente perseguita. In particolare, si approfondisce lo studio di quattro macro categorie di asset: la “conoscenza reciproca” delle regioni con realtà estere; il grado di integrazione (in particolare della popolazione straniera residente); le interazioni realizzate attraverso scambi culturali e progettualità comune; i legami stabili concernenti le comunità di cittadini. Per quanto riguarda la prima categoria, si concentra l’analisi sui livelli di scambio (stranieri soggiornanti), e di conoscenza della lingua. L’integrazione si definisce su parametri afferenti la popolazione straniera in Italia, la cosiddetta “aspirazione solidaristica” e la diffusione dei luoghi di culto. Le interazioni valutano gli scambi culturali realizzati attraverso i film festival internazionali e i progetti culturali europei; i legami infine afferiscono da un lato agli italiani residenti all’estero e dall’altro alle rimesse degli immigrati. La terza dimensione di analisi completa il quadro interpretativo e conoscitivo dei fenomeni dell’internazionalizzazione dedicando attenzione a un tema frequentemente trascurato nelle analisi disponibili in materia. Gli asset istituzionali rappresentano, per alcuni versi, una pre-condizione per la determinazione di interventi relativi all’internazionalizzazione regionale: per questa ragione vengono studiati come “condizioni abilitanti dell’internazionalizzazione del governo regionale”. Essi sono definibili come la “capacità organizzativa” (istituzionale-organizzativa) delle pubbliche amministrazioni regionali e del network delle altre amministrazioni operanti sul territorio di sostenere relazioni internazionali (sia istituzionali che economiche e socio-culturali) con altri territori. Tale dimensione è analizzata attraverso quattro principali declinazioni: l’orientamento dichiarato all’internazionalizzazione della regione; le condizioni organizzative e gestionali (specificate in: adeguatezza dei sistemi di programmazione e controllo e di finanziamento; idoneità dell’assetto organizzativo; adeguatezza delle professionalità; accesso a sistemi consolidati di relazioni istituzionali attraverso la partecipazione ad associazioni europee/internazionali); la “performance” internazionale (risultante dalla natura e dai volumi dei progetti internazionali cui la Regione partecipa e dalle relazioni internazionali promosse); le caratteristiche del network pubblico regionale. Per quanto riguarda quest’ultimo punto, per network pubblico regionale si intende l’insieme degli attori istituzionali territorialmente collocati nella Regione oggetto di esame (camere di commercio, università, ecc.) le cui attività ne influenzano il livello (istituzionale) di internazionalizzazione. Sebbene tali attori non siano parte integrante della struttura istituzionale regionale, le loro azioni producono risultati che possono correlarsi a quelli del governo regionale influenzandone l’efficacia o venendo a loro volta influenzati dalle attività della Regione. Dal punto di vista metodologico, l’analisi congiunta delle tre dimensioni complementari (economica, socio-culturale ed istituzionale) ha prodotto anche un cruscotto di indicatori e di osservazioni qualitative standardizzate. I dati relativi agli asset economici e socio-culturali sono stati rielaborati da fonti pubbliche secondarie; i dati afferenti la parte istituzionale sono stati invece ricavati da un questionario di valutazione compilato dal gruppo di ricerca in collaborazione diretta con le Regioni coinvolte. Assunto che i dati relativi alla dimensione istituzionale si riferiscono per molti profili a realtà difficilmente valutabili in termini “oggettivi” ed in forma quantitativa, si è reso necessario adottare congiuntamente un set di indicatori (laddove disponibili) e di osservazioni qualitative che sono offerte ai valutatori perché possano utilizzarli in sede di analisi delle dotazioni regionali di asset in maniera critica, contestualizzandoli alle diverse realtà regionali. Il modello generale, applicabile ad ogni regione, è riportato in dettaglio in una apposita appendice. Partendo dalla quantificazione degli asset per l’internazionalizzazione, il lavoro passa ad esaminare le modalità di valutazione del successo delle politiche regionali per l’internazionalizzazione e l’effetto che su di esse possono avere i partenariati promossi dalle Regioni stesse. Gli autori del presente lavoro sono stati animati da alcune convinzioni di fondo. Esse sono riassumibili sinteticamente nei seguenti punti:  la nuova rilevanza assunta dal fenomeno delle relazioni internazionali delle Regioni e degli enti locali, non come impropria “politica estera” su scala minore, ma come modalità di crescita economica, sociale e culturale delle comunità locali e regionali, propria di un’era di globalizzazione, che si realizza attraverso aperture cognitive e relazionali di carattere internazionale;  il carattere evolutivo di questo fenomeno, che si realizza attraverso percorsi incrementali di learning e commitment a partire da dotazioni accumulate in tempi più o meno recenti, con percorsi spesso non lineari e discontinuità indotte da contingencies non programmabili (ma elaborabili in termini organizzativi e strategici), oltre che dalla capacità di sfruttare in modo puntuale ed efficace eventuali “finestre di opportunità”;  il carattere di “ineludibilità” di questo processo che non può essere né bloccato, né pienamente governato dal livello regionale ma solamente “accompagnato” e debolmente orientato (l’internazionalizzazione la si fa o la si subisce);  la non riconducibilità del fenomeno alle mere relazioni internazionali di un singolo ente con enti omologhi di altri paesi e quindi l’esigenza di analizzare le politiche dei governi regionali e degli enti locali in una prospettiva, da un lato, di multi-level government e, dall’altro, di governance reticolare di una varietà di attori pubblici e privati, non gerarchicamente subordinati;  la necessità di adottare prospettive di analisi di carattere interdisciplinare, per rendere conto della complessità del fenomeno e delle politiche: questa esigenza si riflette per altro nella varietà di competenze e di professionalità. Queste convinzioni si confrontavano con una letteratura sul tema assai scarsa e frammentata sia in ambito internazionale che nazionale, dove per altro alcuni dei contributi più recenti provengono da alcuni degli stessi autori di questa ricerca. Si tratta di una letteratura dalla quale è possibile ricavare vari elementi di inquadramento concettuale e di riscontro empirico, ma che raramente prova a fornire un quadro interpretativo complessivo del fenomeno. Talora invece si attesta su visioni parziali o datate (ad esempio, quella di uno sviluppo “para-diplomatico” delle politiche estere regionali oppure quella del tradizionale “sostegno all’export” delle piccole e medie imprese). Manca ancora, invece, una riflessione di fondo su come l’internazionalizzazione dell’economia e della società di un territorio porti a ridefinire l’agenda dei governi locali e regionali, sia nei suoi contenuti ed obiettivi sia nella propria dimensione organizzativa e gestionale. Questo lavoro, che ha anche un obiettivo concreto (ossia quello di introdurre alcuni criteri di valutazione), si è assunto peraltro l’onere di offrire un inquadramento più coerente alla materia. Il lettore lo noterà (speriamo, senza esserne disturbato) perché risulta spesso accompagnato avanti e indietro dalla teoria alla prassi, dall’elaborazione concettuale a quella di criteri e indici. Il volume si articola in 6 capitoli, qui sinteticamente ripresi. Dopo una introduzione generale (Capitolo 1), il Capitolo 2 posiziona e declina il modello di internazionalizzazione delle regioni fatto proprio dall’equipe di ricerca segnalando la compresenza e l’interazione di quattro elementi fondamentali: gli asset per l’internazionalizzazione dei territori; i fattori condizionanti (geografici, politico–economici, e quelli legati al capitale sociale a disposizione); le politiche territoriali; e le contingencies, ovvero alcuni degli elementi del grande “rumore di fondo” in cui i sistemi regionali sono costantemente immersi che incidono sulle policies e ne influenzano le dotazioni. Segue un Capitolo (Cap. 3) dedicato alla delimitazione e all’analisi degli asset per l’internazionalizzazione, disamina ampia che si articola in tre differenti sottosezioni specificamente dedicate alle tre dimensioni di internazionalizzazione considerate: quella economica, quella socio–culturale e quella istituzionale (sopra illustrate in maggiore dettaglio). Il Capitolo 4 ha come focus le politiche aprendo dapprima al tema dell’efficienza per argomentare quindi in merito ad alcuni punti rilevanti connessi alle procedure di valutazione e validazione delle stesse. In relazione ai casi regionali selezionati viene inoltre qui sviluppato un esercizio di SW(OT) analysis che consente di cogliere alcuni primi elementi differenziali nei contesti regionali. Segue infine un Capitolo 5 dedicato all’analisi dei partenariati internazionali che prova ad applicare molte delle considerazioni precedentemente avanzate e degli schemi di analisi sviluppati declinandoli su alcuni casi specifici (Campania–Cina; Sicilia –Tunisia, e Puglia–Albania). Un sintetico capitolo finale (Capitolo 6) tira alcune conclusioni e suggerisce gli ulteriori e necessari sviluppi della riflessione qui sviluppata.